החלטה בתיק ו"ע 124/07 - פסקדין

1.       לפנינו בקשה לקיצור תקופת הצינון הקבועה בסעיף 4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הצינון), שבגדרה מתבקשת הוועדה לבטל את תקופת הצינון בת השנה הקבועה בחוק. המשיבה סבורה, כי יש מקום לקצר את התקופה כך שתעמוד על ארבעה חודשים מיום פרישתו של המבקש משירות המדינה.

2.       המבקש, עו"ד בהכשרתו, כיהן במשרות אמון שונות בלשכת שר התשתיות ובלשכת מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות (להלן: משרד התשתיות). בתפקידו האחרון מאז חודש מאי 2006 ועד לפרישתו שימש המבקש יועץ לשר התשתיות. קודם לכן, מחודש ינואר 2005 ועד לחודש מאי 2006, שימש כיועץ למנכ"ל משרד התשתיות, ולפני כן, מנובמבר 2003 ועד לינואר 2005, היה יועץ לשני שרי התשתיות הקודמים. ביום 10.4.07 פרש המבקש משירות המדינה. המבקש חפץ כי יותר לו להתמנות באופן מיידי לסמנכ"ל בחברת סונול ישראל בע"מ (להלן: סונול).

3.       הגדרת תפקידם של יועצים לשרים היא עמומה ורחבה. פרק המשנה 02.05 לתקשי"ר (נספח א' לתשובה) קובע, כי תפקידו של יועץ לשר הוא לסייע לשר במילוי תפקידיו הממלכתיים ומחויבויותיו הציבוריות, כדי להקל עליו במילוי תפקידו. כן נקבע בסעיף 2.54, כי העוזרים המקצועיים יפעלו כזרועו הארוכה של השר במילוי תפקידו, ומתוקף כך הם רשאים להשתתף בדיונים המקצועיים בהם משתתף הנבחר; לקיים דיונים מקצועיים עם הדרג הניהולי הבכיר במשרד; לקבל מידע מהגורמים המקצועיים במשרד לשם סיוע לשר במילוי תפקידו. ואולם, "מעבר לכך על העוזרים המקצועיים... חל איסור להתערב בעבודת הגורמים המקצועיים של המשרד, ובפרט חל עליהם איסור לתת הוראות והנחיות לדרג המקצועי במשרד...".   

4.       שר התשתיות ומינהל הדלק שבמשרד התשתיות מופקדים על תחום משק הדלק, ובידם סמכויות רחבות של פיקוח ורגולציה על משק הדלק. מתשובת הנציבות עולה, כי בין סמכויות אלה ניתן למנות סמכויות פיקוח על מחירי הדלק ומוצריו, פיקוח על מחירי השירותים שמעניקות חברות התשתית לחברות הדלק, סמכויות פיקוח ואכיפה בתחום מהילות דלקים, איכות הדלק ותופעת זיופי הדלק, מיגור תופעת תחנות הדלק הפיראטיות וכן סמכות הטלת חובת החזקת מלאי חירום של דלק ופיקוח על כך. שר התשתיות גם אחראי על ענייני החברות הממשלתיות הפועלות במשק הדלק.  

5.       כעולה מתצהירו של המבקש, במסגרת תפקידו כיועץ לשני שרי התשתיות הקודמים ובמרבית התקופה בה שימש כיועץ למנכ"ל המשרד, כמעט שלא הייתה למבקש נגיעה למשק הדלק. זאת למעט תקופה קצרה בראשית 2005 - אשר מעת שהסתיימה חלפו למעלה משנתיים - בה סייע לעבודת הלשכה המשפטית של המשרד במקום עובדת שיצאה לחופשת לידה, ותקופה נוספת מחודש אוגוסט 2005 ועד לחודש פברואר 2006, בה כיהן כדירקטור מטעם המדינה בחברת פי גלילות מסופים וצינורות נפט בע"מ, חברה המוחזקת על-ידי המדינה ועל-ידי חברות הדלק פז, סונול ודלק. עיקר מעורבותו של המבקש בעניינים הנוגעים למשק הדלק הייתה בתפקידו האחרון כיועץ לשר התשתיות, כאשר השתתף בישיבות שונות בלשכת השר הנוגעות למשק הדלק ולחברות הדלק, הכין מכתבים לחתימת השר שעניינם משק הדלק והחתים את השר על צווים שונים בתחום משק הדלק, אשר הוכנו על-ידי הדרגים המקצועיים במשרד בשיתוף הלשכה המשפטית.    

המבקש הצהיר, כי מעורבותו במשק הדלק בגדר מילוי תפקידו הייתה טכנית ומעיקרה, לא כללה התערבות בעמדת הדרג המקצועי, וכי ממילא לא הייתה בידיו סמכות להחליט או להמליץ על הענקת זכות כלשהי לחברות הדלק בכלל, ולסונול בפרט. לכן סבר המבקש כי סעיף 4 לחוק הצינון כלל אינו חל בעניינו. המבקש הוסיף גם כי, לשיטתו, החוק אינו חל במצב דברים בו לעובד הפורש הייתה סמכות פוטנציאלית לקבל החלטה בעניינו של גוף בו הוא מבקש לעבוד לאחר פרישתו, אלא כי לשון החוק ודברי ההסבר מצביעים על כך כי סעיף 4 לחוק הצינון יחול רק במצב דברים בו ניתנו בפועל החלטות או המלצות כאמור. 

6.       התפקיד בסונול הוצע למבקש בחודש ינואר 2007. המבקש הסביר, והמשיבה לא חלקה על הסבר זה, כי ההצעה באה על רקע הכרות אישית בינו לבין המנכ"ל החדש של סונול, שמונה לאחר רכישת השליטה בחברת האם של סונול על ידי קבוצת עזריאלי. ביום 16.2.07 חדל המבקש, על דעת השר, לטפל בכל סוגיה הקשורה במשק הדלק.    

7.       המשיבה סברה, כי סעיף 4 לחוק הצינון חל בעניינו של המבקש, מכיוון שהוא אמנם לא היה מוסמך לקבל החלטות על הענקת זכויות לחברות הדלק בכלל ולסונול בפרט, אך הוא היה מוסמך להמליץ לשר על הענק זכויות כאמור, וזאת מתוקף הגדרת תפקידו הרחבה כזרועו הארוכה של שר התשתיות. עם זאת, לשיטתה של המשיבה קיימים שיקולים המצדיקים את קיצורה של תקופת הצינון:

א.       במסגרת תפקידו היה המבקש מעורב בעניינים הנוגעים למשק הדלק בכללותו, אך הוא לא עמד בקשר כלשהו עם גורמים בסונול, ולא היה מעורב בכל החלטה ספציפית הנוגעת לסונול. 

ב.        על-פי הצהרת המבקש, הצעת העבודה אינה נובעת מקשר מקצועי שקיים בתפקידיו במשרד התשתיות עם גורמים בסונול, אלא מהיכרות אישית עם גורמים בקבוצת עזריאלי, שרכשה לאחרונה את חברת האם של סונול.

ג.        המבקש חדל מלטפל בכל עניין הקשור במשק הדלק בסמוך לקבלת הצעת העבודה, ביום 16.2.07.

ד.        המבקש התחייב להימנע, במשך שנה ממועד פרישתו, מלייצג את סונול בפני משרד התשתיות. 

לפיכך סברה המשיבה, כי יש מקום לקצר את תקופת הצינון ולהעמידה על ארבעה חודשים, החל ממועד פרישת המבקש משירות המדינה (10.4.07), אך זאת בכפוף להתחייבותו של המבקש מלייצג את סונול בפני משרד התשתיות במשך שנה ממועד פרישתו.

8.       סעיף 4 לחוק הצינון קובע, כי מי שפרש משירות הציבור ובתפקידו בשירות הציבור היה מוסמך להחליט על פי שיקול דעתו על הענקת זכות לאחר, או להמליץ על הענקת זכות כאמור, לא יקבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטה בתחום הסמכות האמורה. הכלל הוא, כי תחולתו של סעיף 4 לחוק הצינון נבחנת לאור הסמכויות הפוטנציאליות של העובד הפורש ולא רק לפי תפקודו בפועל (ע"ש (ירושלים 128/97 טרובוביץ נ' נציבות שירות המדינה, תק-מח 97(1) 1949; ו"ע (ירושלים) רכלבסקי נ' נציבות שירות המדינה, תק-מח 2006(1) 10706). הלכה זו נובעת הן מהתיבה הלשונית "מוסמך להחליט" (ולא, למשל, "החליט"), המופיעה בסעיף 4 לחוק הצינון, והן מההבנה שהדריכה את המחוקק בדבר קיומו של קושי אינהרנטי לבחון את כלל עבודתו המקצועית לאורך שנים ארוכות של מי שפורש משירות המדינה. במקרים רבים, רק העובד הפורש מודע לכלל קשריו ויכולות השפעתו על הענקת זכויות לגורמים מסוימים שמחוץ לשירות. מטרתו ותכליתו של חוק הצינון אינה רק למנוע מצב של ניגוד עניינים של ממש, אלא גם למנוע חשש למראית עין של ניגוד עניינים, העלול להיווצר כאשר העובד הפורש מקבל זכויות מגורם אשר הייתה לו נגיעה בענייניו בעת מילוי תפקידו הציבורי. מטעמים אלה לא נוכל לקבל את הפרשנות אותה מציע ב"כ המבקש, לפיה חוק הצינון יחול רק כאשר מאותרת הענקת זכות ממשית על-ידי הפורש.    

9.       המבקש היה מעורב בדיונים רבים הנוגעים למשק הדלק, הכין מכתבים ענייניים לחתימתו של השר ואף היה מעורב בהבאתם של צווים לחתימת שר התשתיות. היקף מעורבותו במשק הדלק הוא כזה שלא ניתן לשלול, על פניו, הענקה פוטנציאלית של זכות או המלצה על הענקה כזו, ולו בעקיפין, לחברות הדלק. הדעת גם אינה מקבלת את האופן בו הגדיר המבקש את תפקידו, כמעין דוור, האחראי על העברת המסמכים מהגורמים המקצועיים לשר והשבתם חתומים על-ידי השר אליהם.

יתר על כן, עצם תיאור תפקידו של המבקש כ"יועץ לשר" טומן בחובו את הסמכות המהותית להמליץ בפני השר. כמקובל, יועץ לשר מסנן מבין הפניות הרבות המופנות לשר התשתיות אילו תועברנה לשר ואילו מהן תדחנה על הסף או תועברנה לגורמים אחרים. היועץ, מתוקף הגדרת תפקידו כ"זרועו הארוכה של הנבחר במילוי תפקידו", מוסמך לקיים דיונים עם הדרג הניהולי הבכיר במשרד, ולעדכן את השר אודות תוצאות דיונים אלה, לפי מיטב הבנתו והשקפתו. אמת, יועץ לשר איננו גורם מקצועי והוא מכהן במשרת אמון. ברם, הכשרתו המקצועית של המבקש כעו"ד, ניסיונו הארוך בתפקידים שונים בלשכת שר התשתיות והאמון שרכש לו השר מתוקף מינויו כיועץ, כל אלה מצביעים על כך שאוזנו של השר הייתה כרויה לעצתו וכי למבקש הייתה יכולת השפעה של ממש על אופן הפעלת שיקול דעתו של השר.

מטעמים אלה אין מקום להקיש מפסיקת הועדה בעניינה של קרן כהן (ו"ע (ירושלים) 122/07, טרם פורסם, ניתן ביום 20.5.07) לעניינו של המבקש. באותו עניין לא דובר ביועצת לשר, אלא במי שכיהנה בתפקיד מזכירת המועצה לשידורי כבלים ולוויין במשרד התקשורת, ומתוקף תפקיד זה כלל לא הייתה מוסמכת להמליץ בפני הממונים עליה. שונים הם פני הדברים בעניינו של המבקש, אשר לא רק שהיה מוסמך מתוקף תיאור תפקידו להמליץ בפני השר, אלא גם כיהן במשרת אמון, על כל המשתמע מכך.

10.     חרף זאת אנו סבורים, כי בנסיבותיו של מקרה זה קיימים שיקולים המפחיתים את החשש שעצם קיצור תקופת הצינון הקבועה בחוק יפגע במקרה דנן בטוהר המידות ובמראית פני הצדק. השיקול המכריע הוא כי אין מחלוקת בין הצדדים על כך שלא אותרה זכות ממשית אותה העניק המבקש לסונול. נוסיף, כי התחייבותו של המבקש מלייצג את סונול בפני משרד התשתיות במשך שנה ממועד פרישתו וכן האיסורים הקבועים בסעיפים 2 ו-3 לחוק הצינון, המגבילים את המגעים העתידיים שיהיו למבקש עם משרד התשתיות, איסורים אותם הדעת נותנת שהמבקש יכבד, משתלבים אף הם בכלל השיקולים התומכים בקיצור התקופה, בהניחם יסוד מעשי להפגת החשש.

באשר למשך תקופת הצינון, בהביאנו בחשבון את מכלול השיקולים שפורט לעיל, לרבות תקופת הצינון הפנימי שחלפה מהמועד בו ניתק עצמו המבקש מכל נגיעה בעניינים הקשורים במשק הדלק (16.2.07) ועד למועד הפרישה הפורמלי משירות המדינה (10.4.07), נראה לנו כי ניתן להעמיד את תקופת הצינון על שישה חודשים, כאשר הצינון הפנימי יובא בחשבון במניין התקופה.